孙天琦:跨境金融服务不可“无照驾驶”

2019年07月24日14:37    作者:孙天琦  

  文/国家外汇管理局总会计师 孙天琦

  今天和大家交流数字环境Fintech涉及的跨境金融服务问题。近年来,借助数字技术的跨境金融服务增多,表现为在一个国家获得金融牌照,通过数字平台,为其他国家个人、企业提供金融服务,即“跨境交付”模式跨境金融服务。根据《服务贸易总协定》(GATS),跨境金融服务包含四种模式:“商业存在”模式、“跨境交付”模式、“境外消费”模式、“自然人流动”模式。今天讨论的主要是数字环境下的“跨境交付”模式跨境金融服务。

  Fintech使跨境金融服务更便捷 非法金融活动也趋于活跃

  近阶段,我国“商业存在”模式下的跨境金融服务开放度正在不断提高。比如,放宽或取消外资持股比例限制、取消外资机构进入我国相关金融领域的总资产规模限制、放宽外资机构进入的条件、扩大外资金融机构业务范围、强调坚持内外资一致原则等。

  值得注意的是,数字技术的发展,为“跨境交付”模式的跨境金融服务,提供了技术基础。也使得近年来基于互联网的跨境非法金融活动趋于活跃。比如,外汇保证金交易在我国是禁止的,但在一些发达国家是合法的。实践中有互联网“外汇交易平台”,跨境向我国境内居民提供带杠杆的外汇保证金交易。这些“外汇交易平台”多自称持有境外监管部门颁发的牌照(如自称已获得英国、澳大利亚、新西兰、塞浦路斯等金融监管部门颁发的牌照并受其监管),保证金杠杆比例可达到一比数百甚至上千。

  外汇局联合相关部门,多措并举对非法外汇交易平台予以严厉打击。截至目前,已处置非法外汇保证金网站近千家,其中,关闭926家,整改清退29家(删除网站有关外汇交易内容),约谈6家(承诺整改,删除相关外汇交易内容),移交公安机关4家。

  实践中,还有境外机构向我国境内居民提供外汇保证金交易服务,跨境炒股、期货和贵金属服务,跨境理财服务,跨境比特币、ICO交易,境外支付机构跨境向我国外贸企业提供支付服务,境外银行跨境向我国境内个人提供开户服务,境外保险机构跨境销售投资类保险产品以及给跨境买房、跨境赌博提供金融服务等基于数字平台的跨境非法金融活动。

  根据我国加入WTO服务贸易减让具体承诺,我国承诺开放的金融领域多集中体现在“商业存在”模式下,但“跨境交付”模式的金融服务开放度有限。仅承诺某些保险服务、证券服务、金融信息数据服务,可通过“跨境交付”模式提供,未承诺其他金融服务可通过“跨境交付”方式提供。

  下一步开放怎么开?应要求外资以设立“商业存在”方式提供金融服务。维持现有GATS框架下的‘跨境交付’模式的跨境金融服务开放程度,先不做全面开放。暂不全面开放“跨境交付”模式跨境金融服务,主要是基于目前法制尚不健全,市场尚不成熟,监管能力较为薄弱,协同机制还不健全,投资者、消费者投资经验有限,识别风险能力较弱等原因。

  从中长期来看,我国需逐步提高金融服务市场开放水平,提高“跨境交付”模式下跨境金融服务的开放度,在司法完备、监管有效的前提下,可不要求以“商业存在”方式提供金融服务:初期宜采取“正面清单”方式对外承诺开放“跨境交付”模式的跨境金融服务,未来随着监管体系完善、能力提高,可逐步按照“负面清单”方式对外承诺开放“跨境交付”模式的跨境金融服务。

  跨境金融服务不可“无照驾驶”

  更加开放的金融市场,需要更加有效的金融监管。“跨境交付”模式的跨境金融服务,必须有有效的准入监管标准、审慎监管体系、行为监管体系及国际监管合作机制。

  从准入看,“跨境交付”模式跨境金融服务须持牌经营。首先,任何机构通过任何方式跨境向中国人提供金融服务,必须持牌,跨境金融服务不可“无照驾驶”;其次,“跨境交付”模式下跨境金融服务机构要接受我国监管,要向我国监管部门报送数据;再次,持牌经营是对我国金融消费者形成有效保护的重要前提,我国监管机构应严厉打击违法违规跨境金融服务,切实保护我国消费者、投资者,责无旁贷。

  从国际上看,金融更加开放不等于没有监管。成熟的发达经济体普遍强调金融必须持牌经营。以美国为例。美国要求只要向美国人(无论是否在美国境内)提供金融服务,就应当在美国注册获得许可;如未在美国注册获得许可,则将被认为是欺诈,将受处罚。

  比如,一些国家清算机构因需为美国金融机构提供集中清算服务,获得了CFTC颁发的临时性不行动函,可根据该函向美国机构提供清算服务,但也需向CFTC报送相关交易数据。

  2018年7月,爱沙尼亚某外汇经纪商因未在CFTC注册即向美国居民提供外汇业务,被处以高达6亿美元的罚款,并被永久禁止向美国居民提供外汇业务。此外,还向消费者支付了1000多万美元的赔偿款。2018年11月,美国某公司因未在CFTC注册而实际从事贵金属交易、欺诈性招揽客户、至少非法挪用来自381名客户的1780万美元资金、虚报盈利、隐瞒欺诈行为等,被CFTC处以1576万美元的罚款。

  此外,美国CFTC还要求,未在美注册、不向美国人提供服务的外汇经纪商,也须在其网站明确提示“不为美国人提供相关金融服务”。

  从国际上看,“跨境交付”模式的跨境金融服务因服务提供者与接受者分处不同国家,需加强国际监管合作。

  实践中,我国已与澳大利亚证券投资委员会(ASIC)、香港证监会(SFC)等境外监管机构,取得监管合作的初步进展。比如,澳大利亚监管部门在其网站发布风险提示,并要求持牌外汇经纪商:立即停止在中国发展新客户;尽快结清现有中国客户头寸;对2019年7月仍与中国客户开展业务的持牌外汇经纪商,采取下一步执法行动。

  未来,要在双边和多边层面,加强国际监管合作。探索形成全球最佳监管标准,探索开展共享审计信息、提供强制证词、冻结资金或资产、共享电信网络等服务提供商拥有的相关用户记录等多种形式的国际监管合作,联手打击线上线下非法跨境金融服务,使非法跨境金融服务无处遁形。

  (本文作者介绍:国家外汇管理局总会计师)

责任编辑:张文

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文章关键词: 金融服务 跨境金融
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